Le 1er avril 1999 : le jour où la carte du Canada a changé et où le Nunavut est né

La plupart des Canadiens se sont réveillés le 1er avril 1999 dans un pays qui avait changé d’apparence sur le papier, et les blagues de poisson d’avril sur la météo arctique allaient de soi ce matin-là. Mais cette journée n’avait rien d’une blague pour les gens qui célébraient à Iqaluit. Des écoliers portaient un nouveau drapeau orné d’un inuksuk rouge et d’une étoile bleue. Des aînés nés sur le territoire, dans des camps qu’aucune carte du Sud n’avait jamais nommés, ont vu naître un territoire portant un nom dans leur propre langue. Nunavut, qui se prononce à peu près NOU-na-vout, signifie « notre terre » en inuktitut. Pour la première fois en 50 ans, depuis que Terre-Neuve s’était jointe à la Confédération en 1949, le Canada comptait une nouvelle entité. Pour la première fois de son histoire, il en comptait une créée parce que des Autochtones l’avaient négociée.

Le nouveau territoire était immense et, selon les critères du Sud, presque vide. Le Nunavut couvre environ le cinquième du territoire canadien, soit quelque deux millions de kilomètres carrés d’îles arctiques, de côtes et de toundra, avec une population à sa création d’environ 25 000 personnes seulement, réparties dans 25 collectivités, la plupart accessibles uniquement par avion et par bateau. Environ 85 pour cent de ces résidents étaient des Inuits. Ce dernier chiffre est le cœur de toute l’histoire. Le Nunavut n’a pas été dessiné comme une enclave ethnique, et son gouvernement sert chaque résident également. Il a été dessiné, délibérément, autour de la carte de la vie inuite, afin que les Inuits forment la majorité au sein d’un gouvernement public de leur propre terre.

Une terre ancestrale bien avant d’être un territoire

Les Inuits et leurs ancêtres vivent dans l’Arctique canadien depuis des milliers d’années. Les ancêtres des Inuits d’aujourd’hui, le peuple thuléen, se sont répandus vers l’est depuis l’Alaska il y a environ mille ans, apportant les attelages de chiens, les umiaks et une technologie raffinée permettant de vivre des mammifères marins dans l’un des climats les plus rudes de la planète. Leurs descendants ont bâti une société ordonnée par la famille, les saisons et une connaissance intime de la glace et des animaux, gouvernée par la coutume et le consensus plutôt que par des lois écrites imposées de l’extérieur.

Le contact avec les Européens est arrivé par couches successives : les baleiniers au XIXe siècle, puis les commerçants, les missionnaires et les policiers et, au XXe siècle, tout le poids de l’État canadien du Sud est arrivé rapidement. Des enfants ont été envoyés dans des pensionnats et des écoles de jour où l’inuktitut était découragé ou puni. Des familles ont été déplacées, parfois sous pression et parfois de force, des camps vers des établissements permanents. Lors des réinstallations dans l’Extrême-Arctique des années 1950, des familles inuites du nord du Québec et de l’île de Baffin ont été déplacées très loin au nord, à la baie Resolute et à Grise Fiord, en partie pour affirmer la souveraineté canadienne, une décision pour laquelle le gouvernement fédéral a présenté des excuses officielles en 2010. Au début des années 1970, les dirigeants inuits avaient conclu que si des décisions au sujet de leur terre allaient être prises par des gouvernements, il fallait aux Inuits un gouvernement bien à eux et une revendication réglée sur leurs terres. Le Nunavut était leur réponse, et c’était une réponse originale. Ils n’ont pas seulement demandé des terres et de l’argent, comme la plupart des processus de revendication le supposaient à l’époque. Ils ont demandé que la carte elle-même change.

La longue négociation

L’Inuit Tapirisat du Canada, fondée en 1971 comme porte-parole national des Inuits au Canada, a entrepris le travail organisé. Des équipes de recherche ont documenté l’utilisation et l’occupation des terres par les Inuits dans tout l’Arctique, interrogeant chasseurs et aînés et cartographiant les lieux où les gens avaient chassé, pêché, campé et enterré leurs morts depuis des générations. La carte qui en a résulté constituait la preuve. Les Inuits n’avaient jamais signé de traités couvrant la majeure partie de l’Arctique et n’avaient jamais cédé leur titre sur ces terres, et l’étude sur l’utilisation du territoire démontrait une occupation d’une superficie comparable à celle d’un continent.

En 1976, l’Inuit Tapirisat a officiellement proposé que les Territoires du Nord-Ouest soient divisés et qu’un nouveau territoire du Nord, le Nunavut, soit créé dans le cadre d’un règlement global de revendications territoriales. Il est difficile de surestimer à quel point cette proposition paraissait audacieuse à Ottawa à l’époque. Elle demandait au Canada de redessiner sa carte interne comme un geste de réconciliation, et les négociations, acceptées en principe puis bloquées et relancées plus d’une fois, se sont étirées sur plus d’une décennie et demie. Les électeurs des Territoires du Nord-Ouest ont approuvé de justesse la division lors d’un plébiscite en 1982. Une entente de principe a suivi en 1990. En 1992, les électeurs de l’ensemble des Territoires du Nord-Ouest ont approuvé la frontière qui séparerait le nouveau territoire, de la baie d’Hudson jusqu’à l’archipel Arctique, et les bénéficiaires inuits ont voté pour ratifier l’entente finale de revendication plus tard la même année.

Parmi les négociateurs figurait une génération de dirigeants inuits qui avaient grandi sur le territoire et s’étaient formés dans les institutions du Sud précisément pour pouvoir négocier avec elles. Des personnalités comme Tagak Curley, qui a fondé l’Inuit Tapirisat, et John Amagoalik, souvent appelé le père du Nunavut, y ont consacré leur carrière.

L’entente de 1993

Le 25 mai 1993, l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut a été signé à Iqaluit. Il demeure le plus important règlement de revendications territoriales autochtones de l’histoire canadienne. Selon ses termes, les Inuits ont renoncé à leur titre ancestral non défini sur les terres et les eaux de la région du règlement en échange de droits définis, et le Canada a reconnu la propriété inuite d’environ 350 000 kilomètres carrés de terres, soit quelque 18 pour cent du nouveau territoire, y compris les droits sur les minéraux du sous-sol d’environ 36 000 kilomètres carrés de ces terres. L’accord prévoyait des paiements de transfert de capitaux de plus d’un milliard de dollars, versés sur 14 ans, de même qu’une part des redevances sur les ressources, des droits garantis de récolte de la faune, et un rôle officiel pour les organisations inuites dans la gestion des terres, des eaux et de la faune, par l’entremise de conseils partagés avec le gouvernement.

Un article de l’accord comptait autant pour la vie quotidienne que les terres elles-mêmes. L’article 23 fixait comme objectif que la fonction publique territoriale emploie des Inuits à un niveau représentatif, reflétant leur part de la population. L’accord engageait aussi le Canada, dans un accord politique connexe, à adopter la loi qui créerait effectivement le Nunavut. Le Parlement a adopté la Loi sur le Nunavut en 1993, en même temps que la loi ratifiant la revendication. Les deux étaient jumelles. La revendication réglait la question des terres. La loi construisait le gouvernement. Ensemble, elles ont fixé une date six ans plus tard, le 1er avril 1999, et une génération de travail a commencé aussitôt : embaucher et former une fonction publique, choisir des symboles, et trancher la question pratique de l’emplacement de la capitale. Lors d’un plébiscite en 1995, les électeurs ont choisi Iqaluit, sur l’île de Baffin, plutôt que Rankin Inlet, sur la côte de la baie d’Hudson.

Le 1er avril 1999, et un autre type de gouvernement

Le territoire qui a vu le jour ce jour-là se gouverne de manières qui surprennent souvent les Canadiens du Sud. Il n’y a pas de partis politiques à l’Assemblée législative du Nunavut. Les députés sont élus comme indépendants dans leurs circonscriptions et, après chaque élection, ils choisissent le premier ministre et le cabinet parmi eux, dans ce qu’on appelle le gouvernement de consensus, un système que le Nunavut a conservé des Territoires du Nord-Ouest et qui s’inscrit dans les traditions inuites plus anciennes de décision par la discussion. Les députés ordinaires détiennent un pouvoir réel dans ce système, y compris celui de démettre un premier ministre, et ils s’en sont servis.

Paul Okalik, un avocat de Pangnirtung qui avait travaillé à la revendication comme négociateur, est devenu le premier premier ministre, choisi par la première assemblée. À 34 ans, il a dirigé un gouvernement dont la vie professionnelle se déroulait, par la loi et par conviction, dans les langues du lieu. Les langues officielles du Nunavut sont la langue inuite, c’est-à-dire l’inuktitut et l’inuinnaqtun, ainsi que l’anglais et le français. Les lois sont publiées et les débats interprétés en inuktitut, les affiches portent les caractères syllabiques inuits, et le territoire a depuis adopté des lois linguistiques visant à protéger et à revitaliser la langue inuite dans les écoles, les milieux de travail et les services. Le nouveau drapeau et les nouvelles armoiries, accordés cette année-là, portaient des symboles inuits choisis au terme d’un processus auquel ont participé des artistes et des aînés de tout le territoire.

Rien de tout cela n’était de la décoration. Pour un peuple dont les enfants avaient été punis pour avoir parlé leur langue à l’école, à une époque encore vivante dans les mémoires, mener les affaires d’un gouvernement canadien dans cette langue, en public, était la raison d’être de tout l’exercice, rendue visible.

La légende et les faits

La légende, dans sa version enjouée du Sud, veut que le Canada ait généreusement donné un territoire aux Inuits en 1999, comme un parent qui remet les clés de la voiture. Les faits montrent un mouvement en sens inverse. Les Inuits ont proposé le Nunavut, produit les preuves d’utilisation du territoire à l’appui, l’ont négocié pendant plus de deux décennies, et ont échangé une revendication non définie sur le cinquième du pays contre les droits définis de l’accord. Ottawa n’a pas inventé l’idée et s’est opposé à certaines de ses parties pendant des années. Le Nunavut existe parce que ses créateurs ont été patients et organisés.

Un deuxième élément de la légende doit être corrigé dans l’autre sens. On décrit parfois le Nunavut, avec désinvolture, comme un gouvernement ethnique ou un État réservé aux seuls Inuits à l’intérieur du Canada. Ce n’est pas le cas. C’est un gouvernement public, élu par tous ses résidents, au service d’une population majoritairement inuite, à peu près de la même manière que d’autres provinces servent des majorités façonnées par leur propre histoire. Sa singularité tient à cette démographie, à ses langues et à des institutions construites pour porter des valeurs inuites comme le consensus et le respect des aînés, un ensemble de principes directeurs connu sous le nom d’Inuit Qaujimajatuqangit. La précision, ici, est une forme de respect, dans les deux sens.

Pourquoi cela compte encore

Le Nunavut a changé ce que les Canadiens pouvaient imaginer. Il a prouvé que la carte de la Confédération n’était pas achevée en 1949, que les traités et les revendications de l’ère moderne pouvaient construire des gouvernements et pas seulement régler des poursuites, et que les langues autochtones pouvaient faire fonctionner un service public moderne. Chaque négociation de revendication territoriale et d’autonomie gouvernementale depuis s’est déroulée dans un pays qui l’a déjà fait une fois. Le territoire est aussi devenu un argument concret dans les débats sur la souveraineté dans l’Arctique. Le Canada revendique l’Extrême-Arctique comme sien en partie parce que les Inuits y vivent depuis des siècles et y vivent toujours, un fait que les gouvernements canadiens énoncent maintenant ouvertement.

L’honnêteté exige aussi la moitié plus difficile du bilan. La promesse de 1999 n’est pas achevée. Le Nunavut fait face à une grave pénurie de logements, alors que de nombreuses familles vivent dans des maisons surpeuplées et que les listes d’attente pour le logement public sont longues. La nourriture expédiée par avion coûte plusieurs fois le prix du Sud, et l’insécurité alimentaire est répandue. L’objectif d’emploi représentatif des Inuits dans les emplois gouvernementaux s’est amélioré avec le temps, mais il n’a pas été atteint aux échelons supérieurs, et le territoire continue de recruter des enseignants, des infirmières et d’autres professionnels du Sud pour de courtes affectations. Les dirigeants inuits nomment eux-mêmes ces faits, habituellement dans les mêmes discours où ils défendent le Nunavut avec le plus de ferveur, parce que les deux choses sont vraies en même temps. La création du Nunavut n’a jamais été présentée par ceux qui l’ont construite comme un triomphe achevé. C’était un outil, un gouvernement bien à eux pour faire le travail. Le 1er avril 1999, le Canada n’a pas terminé ce travail. Il a enfin remis les outils, et le travail, comme vous le diront les Nunavummiut, est en cours.

Questions fréquentes

Quand le Nunavut a-t-il été créé et que signifie son nom ?

Le Nunavut a vu le jour le 1er avril 1999, lors de la division des Territoires du Nord-Ouest. Son nom signifie notre terre en inuktitut. C'était le premier changement à la carte intérieure du Canada en 50 ans, depuis l'entrée de Terre-Neuve dans la Confédération en 1949, et la première entité créée parce que des Autochtones l'avaient négociée.

Quelle est la superficie du Nunavut et combien de personnes y vivent ?

Le Nunavut couvre environ le cinquième du territoire canadien, soit quelque deux millions de kilomètres carrés d'îles arctiques, de côtes et de toundra. À sa création, en 1999, il comptait seulement environ 25 000 personnes, réparties dans 25 collectivités, la plupart accessibles uniquement par avion et par bateau. Environ 85 pour cent de ces résidents étaient des Inuits.

Qu'a donné aux Inuits l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut de 1993 ?

Signé à Iqaluit le 25 mai 1993, l'accord reconnaissait la propriété inuite d'environ 350 000 kilomètres carrés de terres, y compris les droits miniers souterrains sur environ 36 000 kilomètres carrés, en plus de paiements de transfert de capitaux de plus d'un milliard de dollars sur 14 ans, d'une part des redevances sur les ressources et de droits garantis de récolte de la faune.

En quoi le gouvernement du Nunavut diffère-t-il de celui d'une province ?

Le Nunavut n'a pas de partis politiques. Les députés de son Assemblée législative sont élus comme indépendants et, après chaque élection, ils choisissent le premier ministre et le cabinet parmi eux, dans un système appelé gouvernement de consensus. Son premier premier ministre a été Paul Okalik, un avocat et ancien négociateur de la revendication, choisi par la première assemblée à 34 ans.

Sources

Chaque récit de ce site se termine par les sources qui l'ont construit. Vérifiez par vous-même.

• Nunavut — The Canadian Encyclopedia
• Nunavut Land Claims Agreement — The Canadian Encyclopedia
• Government of Nunavut — Government of Nunavut
• Nunavut Tunngavik Incorporated — Nunavut Tunngavik Inc.
• Nunavut Act and Nunavut Land Claims Agreement Act — Government of Canada